新能源汽车政策发展历程
导 读
新能源汽车是我国战略性新兴产业之一，2009 年以来，我国逐步建立了以财税政策为主的支持政策体系，推动了我国新能源汽车产业从无到有，逐步发展壮大。新能源汽车产业政策对推动我国产业快速发展起到了关键性作用，但也面临“干预市场”、“干预技术路线”、“透支消费”等质疑，出现了“骗补谋补”、“补贴依赖症”等问题。目前我国燃料电池汽车仍处于市场起步期， 大规模推广的条件尚未成熟，产业发展离不开国家政策的支持。如何继续发挥新能源汽车领域的先发优势，吸取前期产业发展经验教训，在下一步推广燃料电池汽车时少走弯路，加快推动产业发展，是当前燃料电池汽车产业发展面临的重大课题。
1、新能源汽车政策发展历程
自2009 年起，我国就开始给予新能源汽车政策支持，先后经历了示范推广、推广应用、量质兼顾和高质量发展四大阶段。
一是示范推广阶段（2009 ~2012 年），为推动新能源汽车由研发向产业化转型，2009 年我国启动了“十城千辆” 工程，2010 年进一步开展了私人领域补贴试点工作，2012 年发布新能源汽车专项规划，明确了新能源汽车的战略目标、任务和措施。
二是推广应用阶段（2013 ~2015 年），在第一阶段示范推广经验基础上， 2013 年我国将推广应用城市范围扩大到39 个城市和城市群，大幅提高了推广应用的数量要求，将推广车型聚焦于新能源汽车，并明确提出政府机关、公共服务等领域要优先采购新能源汽车。
三是量质兼顾阶段（2016 ~2018 年），为稳定行业预期、确保补贴政策延续性，2015 年我国发布了2016 ~2020 年新能源汽车补贴政策，但受骗补事件影响，2016 年我国重新调整优化了补贴政策，2017 年，我国发布双积分政策，以建立补贴退出后的市场化机制。2018 年，根据行业发展情况， 我国进一步提高了补贴技术要求，并完善了补贴标准。
四是高质量发展阶段（2019 年开始），2019 年以来，新能源汽车产业发展不确定因素明显增多，受多重不利因素叠加影响，我国新能源汽车销量出现了10 年来首次同比下滑，2020 年初爆发的新冠肺炎疫情更是“雪上加霜”。在此背景下，国家将新能源汽车购置补贴延续到2022 年底，对于稳定当前消费和促进产业长期高质量发展都具有重要意义，也为我国完善非补贴等承接政策提供了难得的时间“窗口期”，有利于在补贴退出后实现市场化平稳过渡， 夯实产业长远高质量发展基础。
2、燃料电池汽车政策发展历程
整体看，我国燃料电池汽车产业政策先后经历了经验摸索、发展实践和协同创新三个阶段。
一是经验摸索阶段（2009 ～ 2015 年）， 燃料电池汽车补贴政策车型划分相对简单、支持力度最大。2013 ～ 2015 年，还曾对符合要求的新建加氢站给予400 万元/ 座补贴。但受限当时的技术成熟度、成本、推广环境等因素，燃料电池汽车产业发展十分缓慢，重点是开展了小规模示范运行， 初步解决了可靠性、实用化等问题。
二是发展实践阶段（2016 ～ 2019 年），燃料电池汽车补贴政策进一步将车型细化为乘用车，轻型客车、货车， 大中型客车、中重型货车三类，分别给予20 万元/ 辆、30 万元/ 辆和50 万元/ 辆的高额补贴，且新增和提高了相关技术指标要求。2019 年以来，我国对燃料电池汽车的支持力度持续加大，《政府工作报告》首次列入了加氢等设施建设，李克强总理多次提到要发展氢能产业，万钢副主席也建议要及时把新能源汽车产业化重点向燃料电池汽车拓展。2019 年补贴政策提出燃料电池汽车补贴政策将另行公布，并规定过渡期内按照2018 年对应标准的0.8 倍补贴，且继续允许地方给予地补支持。该阶段燃料电池车型和推广数量开始大幅增多，产业投资热度日益提升，但行业发展问题和障碍也逐渐凸显。
三是示范创新阶段（2020 年开始）， 随着产业快速发展，消费端的补贴政策对推动产业链和基础设施建设的局限性日益显现。2020 年4 月，财政部等发布了最新的补贴政策，将当前对燃料电池汽车的购置补贴，调整为选择有基础、有积极性、有特色的城市或区域， 重点围绕关键零部件的技术攻关和产业化应用开展示范。这一阶段的发展重点转向了关键核心技术研发产业化，政策更加注重培育产业发展环境，鼓励企业加大研发创新力度，着力破除政策、标准和管理体系等障碍，推动完善氢能供应链和燃料电池汽车产业链，将通过示范应用为下一步规模化产业化发展奠定基础。
3、新能源汽车产业发展得失及借鉴
目前我国燃料电池汽车和2009年新能源汽车发展情况相似，都处于产业发展起步期，市场规模小，研发产业化能力落后，技术标准体系不健全，基础设施滞后，研究新能源汽车产业得失对燃料电池汽车产业发展具有重要意义。
（1）新能源汽车发展经验及面临挑战
在国家政策和行业共同努力下，我国新能源汽车产业规模连续四年全球领先，基本建立了较为完善的产业链体系，形成了一套可复制的发展经验。
一是坚持以纯电驱动为战略取向，重点推进纯电动汽车产业化。2009年国际电动化浪潮处于起步期，国家抓住战略机遇期，将新能源汽车列为战略性新兴产业，始终坚持纯电驱动战略不动摇，集中力量发展纯电动汽车，才奠定良好的产业发展基础。
二是注重新能源汽车的系统化协同推进，配套出台了一揽子支持政策体系。国家建立了“节能与新能源汽车产业发展部际联席会议制度”，强化组织领导和统筹协调，建立了全球最完善的政策支持体系，在产业起步期发挥了关键性的推动作用。
三是以示范推广为突破口，有节奏、有步骤地发展新能源汽车。2009年启动了新能源汽车“十城千辆”工程，首先在公共领域进行示范推广，让企业产品真正走出试验场，调动了企业积极性。随着公共领域推广的成功，私人消费领域推广也得以开启，为全国、全车型规模推广奠定了基础。
四是不断强化技术政策的扶优扶强功能，大力推动企业技术创新。投资准入、企业和产品准入、购置补贴、税收优惠等支持政策，均对企业研发能力、产品技术水平等提出不同程度的要求。扶持政策与技术进行结合，有效推动了企业加快技术创新步伐，促进了新能源汽车技术进步。
目前我国新能源汽车产业发展取得了积极进展，但技术创新能力仍然偏弱，企业过度依赖补贴，市场化机制不足，基础设施不完善、结构性产能过剩、缺少国际知名品牌等老问题依然存在。与传统汽车相比，新能源汽车作为新兴产业，产品技术经济性仍有差距、企业盈利能力差、产业链总体较脆弱，产业仍处于爬坡过坎的关键阶段，在重大疫情下，受到的影响冲击要比传统汽车行业更大。同时，新能源汽车产业进入后补贴时代，面临的国际竞争将日益激烈，逆水行舟、不进则退。
（2）对燃料电池汽车的启示
建议充分发挥我国新能源汽车产业发展形成了系列经验，促进我国燃料电池汽车产业高质量发展。
一是尽快明确国家层面的战略规划。加快发布国家层面的氢能及燃料电池汽车产业发展规划，明确近、中、远期产业发展方向、目标、重点任务和保障措施，稳定行业发展预期，坚定企业发展信心。同时，加快出台我国氢能基础设施发展规划，集中力量解决氢能基础设施短板，为燃料电池汽车产业发展奠定基础。
二是加快建立国家层面协同推进机制。目前我国尚未成立国家层面的氢能及燃料电池汽车组织机制，建议加快建立部门联席机制，明确分工和权责， 协同推动产业发展。另外，仅研发、促消费支持政策，难以系统支持行业发展， 建议加快构建燃料电池汽车支持政策体系，支撑形成有效的创新和产业化发展环境。
三是通过试点示范有序推动产业发展。首先在公共领域推广燃料电池汽车，加快技术验证、提升，加强研发创新能力建设，建立健全燃料电池汽车产业链，打通氢能供应链，培育产业发展环境，为燃料电池汽车全面推广打下基础。
四是实施扶优扶强策略提高产业竞争力。建议燃料电池汽车产业发展初期就要高端定位，采用扶优扶强的政策支持方式，集中有限的资源支持我国重点企业发展，加快培育出数家国际龙头企业，建立起自主可控的产业链体系。
同时，要加快解决制约燃料电池汽车产业发展的关键因素，包括加强技术创新能力建设，提高产业化能力，加快建立氢能供应体系，完善标准法规和管理体系，明确加氢站审批流程和规范， 破除制氢、储运氢、加氢障碍等。此外， 也要防范燃料电池汽车产业发展面临的新挑战。
一是需要防范低水平重复建设。目前全国已经有30 多个地方发布氢能或燃料电池汽车产业发展规划，规划投资总规模达万亿以上，涌现了多个“氢谷”、“氢都”、“氢能小镇”项目， 部分不具备发展条件的地区也在跃跃欲试。2019 年上半年氢能行业投资总金额约1000 亿元，已远超2018 年的850 亿元，涉足燃料电池汽车产业的企业数量剧增，部分地区出现了“水氢汽车” 等“玩概念”的企业。
二是需要高度重视安全性问题。近期，韩国、美国、挪威等地连发三起氢能相关的爆炸事故，氢能产业安全问题引起了国内外高度重视。目前我国燃料电池汽车尚未经过大规模和长时间的技术验证，加氢站建设和氢能使用也缺乏安全管理经验，必须坚守安全底线，做好安全宣传教育，做到起步就严和开局就严，加快建立安全监管长效机制。
三是需要预防企业补贴依赖症。我国燃料电池汽车长期实施高额补贴，需要防止出现“骗补事件”，也需要预防企业患上补贴依赖症。建议根据行业技术进步、成本下降情况，合理调整补贴技术要求和补贴标准。积极探索碳交易、双积分等市场化机制，并鼓励利用各类金融创新模式，结合产业资本、发展基金等推动产业发展，早日摆脱政府补贴， 加快实现产业各环节盈利和持续发展。
此外，发展燃料电池汽车产业要进一步深化对外开放，搭建燃料电池汽车领域的国际交流平台，提升我国产业国际竞争力。
一是加快追赶国际先进水平。欧美日韩等在燃料电池汽车领域处于领先地位，均制定了氢能及燃料电池汽车产业战略规划，并出台了一系列支持政策。目前我国在战略规划层面已经落后欧美日韩，需要避免战略误判，贻误发展时机。此外，丰田、本田、现代、奔驰等企业技术水平处于领先地位，国内企业不具备竞争优势，需要加大产学研投入力度，尽快缩小与国际先进水平差距。
二是鼓励开展高水平国际合作。防止国外企业在国内导入落后淘汰技术， 鼓励国内外企业在平等互利的前提下开展更高水平的合资合作。在对外合作中， 要避免经验主义和照搬主义，防止以安全性等为借口全部采用进口零部件生产整车或建设加氢站。同时，要加快营造公平竞争的产业发展环境，防范出现垄断、倾销等不合理竞争现象。
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